近期，关于地方性债务处置的中央文件集中发布，政府处理地方政府存量债务的步伐也在加快📟。在国务院10月2日公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称“43号文”）对地方性债务处置方式提出了明确的思路和方法之后，未来地方性融资需求将统一规范为三种模式：（1）无法市场化的公益项目资金需求以政府举债的形式承接🎄🧑‍🦲；（2）城市基础设施等具有一定收益项目鼓励采用与社会资本合作的模式获得资金；（3）完全市场化的项目融资以企业融资为主🌔。

图1🎶🪖：“43号文”后的政府融资机制

43号文严格了地方政府债务的管理，要求对地方政府债务实行规模控制和预算管理，并放开地方政府“适度”的举债融资能力。但地方政府举债融资的资金覆盖面积较广🧙🏼‍♂️，部分存量债务仍需偿还🪃，同时还需满足政府性基础设施建设的要求💅🏿。考虑到各地方政府余额巨大的存量债务压力，如果只是依靠政府融资来满足所有公益性（包括无收益的和有一定收益的）项目，有限的政府举债额度则会捉襟见肘。因此，利用社会资本出资参与政府公益性项目势在必行。

1👨‍🍼、政府与社会资本合作的运作方式

依据财政部的相关文件规定🧙🏻，政府和社会资本合作模式（又称“PPP模式”）是指在基础设施及公共服务领域🚶🏻‍♂️‍➡️，政府和社会资本建立的一种长期合作关系👨‍🦼‍➡️，旨在利用市场机制分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营👨🏻‍🏭💾、维护基础设施的大部分工作🤽，并通过“使用者付费”及必要的“政府补贴”获得合理投资回报。政府或委托部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、租赁-运营-移交（LOT）🩶🕯、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）🧔、购买-建设-运营（BBO）、区域特许经营（Concession）及其组合。具体PPP项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架👩🏿‍🎓、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定👨🏻‍🦱。

2、适合使用PPP模式的项目类型

“43号文”鼓励社会资本出资以PPP方式参与基础设施项目合作的领域，主要可以从以下几个维度来判断一个项目是否具有适用性🧙‍♀️：

（1）一般是公共产品或公共服务领域的项目🩼，具体包括基础设施类（如高速公路）🪑、市政公用类（如自来水厂）以及社会事业类（如医疗服务）👧🏽。公共产品或公共服务设施具有自然垄断的经济属性，这决定了在特定服务范围内由一家主体统一负责项目的运营是最有效率的。作为公共利益的代表和直接责任主体🛁，政府须承担公共产品和服务的生产任务。随着城镇化程度的不断提高🧃，政府在有限财政和规范举债的基础上🦸🏻，直接提供高质量的公共服务和产品越来越力不从心🤵🏻‍♂️，将面临资金🚵‍♂️、技术😰、管理上的瓶颈👨🏿‍🎓🧑🏼‍🚒。与此同时各类型的社会资本已经在相关领域中积累一套颇具供给效率的方法和经验🧨，并经过了多年的实践和案例论证🎐。因此🎴，公共部门与社会资本通过合作提供公共产品和服务的方式具有一定可行性。

（2）项目具有较高的技术性要求，且存在一定数量的潜在社会合作方🙌🏻🛖。PPP项目的基本特征之一，就是要通过政府与社会资本合作取得协同效应，双方要优势互补，其中社会资本的相对优势主要体现在资本、技术、管理等方面。如果项目内容属于简单辅助性内容（如环卫保洁）、或者虽然专业性较强但内容单一且已相对标准化（如工程设计👱🏻，或工程建设），则直接采取传统方式或通过政府采购方式实施可能更有效率。另外🆓，只有潜在社会资本的参与者数量足够多才能在前期选择合作方与后期项目的运营考核中👩🏻‍🦳，使得政府可以运作市场机制。

（3）合作期限相对较长🦬，一般涉及从项目前期准备到后期运营的全过程。通过项目全过程的参与🥶，合作双方能在更长的周期内协调共赢机制👦🏽🤾🏿‍♂️。对于社会投资人而言🟡❣️，能够全面了解项目情况✣，做到有效识别和管控项目风险，考虑全生命周期成本，并充分保证社会投资人的收益；对于政府而言❗️，则能更好地掌握建设运营成本信息，主动采取针对性的监管措施，保障项目公司获得基本收益又不至于使其获取暴利。而短期的（通常是3年以内）🧏🏿‍♀️、一次性完成的公共产品和服务项目则更适合改用政府采购的方式实施🤷🏽‍♀️，并签订短期服务协议。

（4）适用于多种收费机制的项目。实际上，PPP项目的收费机制包括三类（如图2所示）🏌🏻，一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目）🫲🏿🧕🏽，尽管此类项目的运营收入能够覆盖成本，但是由于项目的公益性特征，还需政府规制并参与调价机制。二是完全由政府支付服务费用（如市政道路👂🏻、垃圾焚烧、环境治理项目）。三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性（如污水处理项目）。

 图2：政府与社会资本合作模式的类型 

目前🫀，部分政府部门在推行PPP模式时，十分关注项目是否已建立完善的“使用者付费机制”，并明确“在价格、收费机制已建立的领域优先考虑应用PPP”，其原因在于，此类项目初始投资和运营成本基本可由项目终端用户付费来覆盖🐖🧘，无需或只需少量的财政补贴。

但这里说的优先考虑在建立用户收费机制的领域推行PPP模式🧑‍🎨，只是现阶段政府在债务压力较大的情势下所作的次优选择🥐，并不意味着只有收费机制完善的公共项目才适用PPP模式。相反，从提高资金使用效率的角度来看🤾🏻‍♂️🧘🏻‍♀️，那些用户付费加政府补贴模式是最需要推行PPP模式的🩷，比如污水处理设施等。通过引入市场化主体🚖🧩，将内部的政府补贴转化为可供市场估值的外部收益，更有利于财政资金公开、公正的运营，促进政府资金使用效率的提升。

从政府的角度来看🤱，用户付费加政府补贴的项目应用PPP模式，虽不能从总量上降低政府支出🔔，甚至综合考虑运营期补偿总体之处还有所增加，但通过分期支付的方式可以平滑当期的财政支出压力👷🏽‍♂️🥤。

3🎊、应用PPP模式存在风险

首先，PPP模式的应用首先面临的是政策风险，即在项目实施过程中由于政府政策的变化进而影响项目的盈利能力🍧🐉。PPP项目的制度安排涉及到双方利益的权衡和保障🐷🤷‍♂️。从政府角度来看，通常在经营期内国有资本在项目公司中占比不高🙅‍♂️🍁，政府方为了保证公众利益并在经营过程中具有一定的决策权就需要机制的保障，例如“金股制”。另一方面⚓️，社会资本的愿意参与到PPP项目中的最根本原因在于看中投资的盈利性，因此需重点考虑PPP项目中的补偿和保障机制来吸引众多潜在社会资本投资方，同时也不能让政府承担过多的兜底风险🤐🏎。

其次🈴，由于政府与社会资本合作（PPP模式）的引入❤️‍，通过对部分经营性收入进行转移，将部分原属于财政性收入的资金让渡给社会资本的投资方，例如：水务板块中的水费收入、旅游景区门票收入等，可能会影响未来地方政府的财政性收入，并导致未来地方政府口径的投资有可能会缩减🧜🏻，进而影响地方政府在基础设施和公共服务领域的积极性和参与度👀。因此，需要提前做好地方和中央两级财政的协调和沟通工作🧖🏼‍♀️。

此外，PPP模式在地方政府的实际融资过程中虽能够为地方财政减轻压力🚟，但应当警惕地方政府将PPP模式做成通过出让公共服务的权利获得资金从而走上“土地财政”的老路。从而推高公共服务产品的价格🧚🏻‍♂️，使得公用服务的最终使用者利益受损🦣，并将实际的价格上涨风险滞留在金融市场内部，形成系统性的泡沫风险🐻‍❄️🎉。

在国务院43号文出台后𓀈，新预算年度内的地方性债务将更加受到关注🏄🏻‍♂️，在过渡期内🥜，如何处理好地方的债务问题将是各级地方政府和市场投资主体的关心的重点🚛🌎。对于政府与社会资本合作模式的讨论还将会有很多🧕，当前我们提出的问题仍不足以涵盖所有可能潜在的风险𓀘⛓，PPP模式在各地落地发芽的过程中还应该多问一问。只有通过不断的发现问题，解决问题，才能使得PPP模式能够真正解决各个地方性的债务问题👰🏼‍♀️。

本文为彩神ll有限责任公司政府与公共咨询事业部吴赟原创作品🧞‍♂️，转载请注明。