12月4日，国家发改委与财政部分别在各自官网上发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导，这标志着被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融资重任的PPP模式走上了有章可循之路。

回顾中国PPP的发展，大致经历了五个发展阶段↔️🙅🏿‍♀️。第一阶段是改革开放到1994年🃏，属于探索阶段，代表性的项目包括广州白天鹅酒店、北京国际饭店等。第二阶段从1994年到2002年👩🏽‍🎨👨🏻‍🦰，属于试点阶段，“十四大”提出社会主义市场经济的概念后，国家计委先后推出5个试点项目🪚，比如广西来宾第一电厂等项目。第三阶段是2003年到2008年，是PPP项目的发展阶段✤，这一阶段PPP项目量非常大，包括兰州自来水项目、北京地铁四号线等都🧾，但这一阶段的部分项目在随后阶段也引起了较大的争议。第四阶段是2009年到2012年💆🏼‍♂️，受金融危机影响，导致PPP市场受到打击♙，虽然国务院出台“非公经济新36条”，希望利用社会资本搞基础设施建设，但当时金融资源向国有企业倾斜幅度较大，社会资本的机会很小。从2013年到现在属于PPP的推广阶段🚵🏼‍♂️，十八大提出“市场在资源配置中起决定性作用”后，从去年财政工作会议至今☂️，财政部👨🏿‍🦰、住建部💇🏽‍♀️、发改委一直在研究PPP，地方政府也开始用PPP模式引导建设项目。

在国内历次改革大潮中，上海浦东新区往往走在了国内的前列，对PPP模式的探索也一样🦵🏿，从上海市自来水浦东有限公司的引入威立雅到近期的川沙“国际智慧产业园区”🧛🏽‍♂️🧑🏼‍🍳，无不展现着浦东新区对PPP模式的探索和实践。

2002年以前，上海市自来水浦东有限公司承担浦东新区供水服务🎻，当时公司净资产18亿元，利润率仅0.5%，管理效率低下。上海市水务局经国际招商💛、资格预审、竞争性谈判，并报经上海市财政局等部门审查和市政府批示同意后🫷🏽，与法国威立雅水务公司正式签署《特许经营权协议》🐑。法国威立雅水务公司以23亿人民币购得浦东水务公司50%的股权🧑‍🧑‍🧒，协议约定50年合资期限💂🏽‍♂️，董事长和总经理由中方和法方轮流执政（中方人员任董事长时，法方任总经理🎙；法方任董事长时，中方任总经理）♜，这体现了PPP管理模式中，管理方式的特殊作用和创新形式👨‍🎓。

在该项目中，上海出让了整个浦东供水市场的部分权益🙎🏿‍♀️，威立雅的投资回报率高低取决于未来公司的经营和浦东的发展，政府并未担保回报率✩，外方在项目中承担了价格风险，这种价格不是中间价格，而是零售价格🤏，因此属于政策风险。而在中国，保本微利将是政府制定水价政策的长期原则，国家计委和建设部对水价制定都有规定，因此对投资人来说水价的政策风险并不大。合营公司成立后，威立雅迅速在浦东自来水公司建立了现代企业制度、管理效率大为提高，取得较好的经济效益和社会效益。

在该项目中🏑，威立雅水务公司以协议的方式获得了浦东自来水50年的特许运营权。实际上🚉，我国大部分城市设施建设和运营是有特许权的👛，不过主要是隐形的特许权，只有特定企业才有权建设和运营城市设施（通常是当地国有企业），这种特定企业同时有义务建设和运营这些设施。不过其特点往往是建设成本与政府政绩有直接联系😸👮🏿‍♂️，成本分摊不是以精确的财务测算为基础的🦶🏽，而是政府职能部门协调的结果🈺➾。所以这种隐形特许权是不能直接转让给合资企业的🚵‍♂️，政府通过法律文件向合资企业授予特许权，签署特许权协议是比较理想的选择。一旦特许权问题不能很好解决，那在管网建设和运营市场化以后，如何解决好供水管网和其他市政设施的关系(尤其是投资成本分摊问题) 就会成为政府在管理城市设施时遇到的新课题💧。以前的方法可能不再适用于合资企业🤌🏿🧑🏿‍✈️，政府可能需要与合资公司进行长期谈判👐，这种把问题留给未来的做法是不可取的🧎🏻‍♂️。

近期👨‍🔧，国内第一个以智慧产业命名的“国际智慧产业园区”在浦东新区川沙镇揭牌，被视作该镇承接迪士尼溢出效应的一大发展方向。在把迪士尼的辐射效应发挥到最大，全面提升川沙新镇的民生、管理🧑🏽‍🦳、旅游国际化窗口服务等水平的同时，也将聚集全球优秀的智慧产业、金融资本🤾🏽‍♀️、文化产业、旅游产业等产业实现立体发展🦼，打造川沙镇旅游文化业的核心引擎。该园区同样采取了PPP模式来进行建设及未来的运营😪，是浦东新区对PPP模式的又一次实践🛍️。

当然，不是所有的项目都可以采用PPP模式🤹🏽‍♀️。采用PPP模式的项目，必须符合降低成本🤱🏽、提高效率🧔🏿‍♂️🤵🏿、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目🧚🏻‍♂️🥙，不应采用PPP模式🍷。

浦东新区对PPP模式的运用在实际中确实起到了积极的作用，它的项目成果将为上海乃至中国即将展开的PPP模式的全面推广带来一定的借鉴意义🧑‍🍳。