“一带一路”地区地缘政治复杂、宗教文化多元, 暂未形成如欧盟国家一样的统一价值观,包括战争、 内乱、国有化征收💳、汇率波动等区域性风险系数较高。 同时,PPP 投资模式由于投资期限长、资金回收期长, 可能遭遇的建设运营风险也相应放大。所以针对中国 企业在“一带一路”开展 PPP 投资,笔者结合自身 参与的项目实践,提示风险和应对措施🏗。

政治风险

由于存在国别差异,投资海外 PPP 项目面临政治 风险不可避免,而“一带一路”国家又是全球范围内 战争内乱多发区域,所以政治风险系数相对更高→。同 时,除战争内乱外,PPP 投资所可能涉及的政治风险 还包括合法授权风险——政府方是否有权签署特许经 营协议、该国特许经营相关法律法规是否保护特许经 营期内投资人权利不受政府改组影响,特许经营权是 否具有持续性;国有化征收风险——项目所在国政府 在特许经营期内,强制收回特许经营权或者征收 PPP 项下的基础设施;主权豁免风险——项目所在国政府 在本国或他国司法下享有豁免权;法律变更风险—— 项目所在国政府变更法律等。

应对措施 :

1.投保海外政治险、制定应急预案:建议针对战 争内乱等政治风险,投保海外政治保险,并就突发性 事件,包括但不限于战争内乱等,制定人员撤离等应 急预案。

2.明确法律规定:建议针对合法授权风险,确认

特许经营协议中的政府方是否享有该国法定的特许经 营授权,包括该国法律是否明确保护特许经营期内, 投资人权利不受政府改组影响等等🫵🏿。

如中国政府于 2016 年 11 月 27 日出台的《中共 中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意 见》称 :“地方各级政府及有关部门要严格兑现向社 会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招 商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依 法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替 等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承 担法律和经济责任🤙。”即从法规的层面强化了 PPP 项 目中政府方的持续履约义务。

3. 协商赔偿机制 :根据 1974 年联合国大会通过 的《经济宪章》国家享有对外国财产的法定征收权, 但需要进行一定的国家赔偿🫄。建议在特许经营协议中, 针对国有化征收风险,与政府方进行协商,约定发生 征收后的赔偿主体和赔偿原则👩🏼‍💼。

4. 区分法律关系 :建议就法律变更风险,全面了 解项目所在国,特许经营协议的法律关系为行政性法 律关系或民事法律关系 ;政府方是否享有不被民事起 诉之豁免权 ;特许经营协议是否可以适用仲裁作为救 济方式等。

如果该国明确特许经营协议所涉及法律关系为民 事法律关系,政府方与项目公司或社会投资人为平等 主体关系,特许经营协议可以适用仲裁作为救济方式, 则建议在 PPP 所涉及的合同,尤其是融资协议、股东 协议等交易性法律文件中选择国际仲裁作为争议解决方式,并选择位于第三国的国际仲裁机构,如 ICC、 LCIA 、SCC 等👰🏻‍♀️。

5. 法律变更:根据 PPP 项目风险有效控制的原则, 以及包括世界银行 PPP 示范合同等文件之精神,由 于政府方在法律变更中处于有利地位,所以法律变更 的不利风险应该由政府方承担。建议在特许经营协议 中区别对项目公司有利与不利的法律变更情况,即有 利的法律变更,项目公司可以立即取得;不利的法律 变更,项目公司有权要求变更特许经营协议或提出书 面补偿请求。

融资风险

PPP 作为大型基建项目的投资方式,项目公司在 项目建设期内资金压力较大😡。同时,为充分利用杠杆, 近年来项目公司自有资金的比例不断下降,有些项目 甚至总投资的 90% 来自于融资贷款。所以一旦出现 项目融资问题,则将直接造成项目公司资金链断裂, 甚至酿成工程停工🫄🏿。

应对措施 :

1. 融资机构 :建议选择融资能力较高🤚🏽、信用度较 好的金融机构。

2. 融资担保 :在中国,为保证 PPP 项目的履约 能力,往往需要项目公司向政府方提交建设期或经营 权的履约保函。同时为了取得融资,项目公司会将该 项目运营期的收益权质押给融资机构,或者当项目公 司在经营期内取得了项目土地使用权,项目公司也可 以将土地使用权抵押给融资机构。

但“一带一路”国家的特许经营或土地等相关法 律与中国不尽相同。例如根据印度港口特许经营协议 示范文本第六章“资产的所有权和权利负担”的有关 内容 :“港口土地和水域等资产的所有权始终归于政 府方,项目公司仅为港口资产的特许经营权人,不能 转让🫵🏿、转租、创设任何权利负担。否则政府方有权不 经告知义务终止项目公司的权利🛟。项目公司建设或提 供的资产,直至最终转让至政府方,在特许经营权期 间属于项目公司,但土地上的建筑物除外。”可见, 在印度,除特别约定外,项目公司于特许经营期限内, 不享有项目用地以及地上附着物的所有权,也无法以项目不动产作为融资抵押物。

因此,建议全面了解项目所在国的相关法律法规之规定,同时为最大程度保护投资人的利益,充分发挥项目公司的风险隔离作用,实现项目融资有限追索权或无追索权,不建议股东或母公司为项目公司提供融资担保或保证,而是由项目公司本身资产或权利作为担保物。以中国电建海外投资有限公司为例,其参与投资的巴基斯坦卡西姆港燃煤应急电站项目,针对巴基斯坦拖欠电费现象普遍,投保了项目公司未来的电费收益,将电费拖欠的风险转移至保险公司,并顺利取得了银行贷款。

所以,建议以项目公司为主体,挖掘项目公司自 身资产或权利对外担保的可能性,包括收益权质押、 设备动产质押🧑🏼、土地使用权或所有权抵押等,防止风 险扩大至股东或母公司🐦‍🔥。

汇兑风险

PPP 项目的还款及回报,来自于项目运营所产生 的现金流,而该现金流在项目所在国生成,因此投 资人所在国与项目所在国之间的汇率与汇兑,也成为 PPP 项目主要风险之一。而“一带一路”国家,包括 俄罗斯在内等普遍存在汇率波动较大的现象🙋🏿‍♂️。

此外,在 PPP 项目实施过程中,项目所在国的 通货膨胀率也会很大程度上影响项目盈利,其直接影 响就是项目运行原材料涨价、劳动力涨价、甚至建设 成本和运营维护成本的增加,从而降低项目实际现金 流,增加项目投资人和融资人的投融资成本。

应对措施 :

1. 合理选择结算币种 :尽可能选择汇率波动小的 币种作为项目结算货币。

2. 关联通膨率与付费机制:在 PPP 项目测算阶段, 合理预估该国的通膨率,并纳入付费机制的测算依据。

建设风险

建设期是 PPP 项目整个经营周期的风险高发阶 段,容易出现无法按时保质完工等风险⏱。通常项目公 司在签署特许经营协议后,会通过公开招标的方式将 项目施工发包给第三方,使得项目完工风险完全转移 至总包商。但是基于合同相对性原则,由于项目公司 是特许经营协议的当事人,所以最终项目公司即使能 追偿总包商,依然难逃自身对于特许经营协议的违约责 任,包括提前终止🤷🏻‍♀️、被接管等等,甚至在埃及等国,普 遍存在针对 PPP 项目延迟完工,征收政府罚金的惯例。

应对方式 :

1. 选择关联企业作为总包商 :建议选择项目投 资人的关联企业作为总包商,除了能够同时取得 PPP 项目的工程款和长期收益外,也有利于工程发包方和 承包方之间的沟通协调。

2. 合同义务继受 :将特许经营协议中对于项目公 司的建设期义务转移至 EPC 合同中,由总包商继受, 包括及时修改设计图纸,安全施工,防止施工扰民等 义务。

3. 符合该国法定建设标准 :“一带一路”国家的 法律法规与中国迥然不同,其中施工的要求和标准也 与国内出入很大,甚至部分国家政府会在特许经营协 议或者 EPC 合同中引入 FIDIC 银皮书合同等明显对 承包商不利的内容,导致中国企业低价竞标的策略 难以盛行。

著名的波兰 A2 公路失败项目就是最好的佐证, 最终因大面积拖欠分包商款项,工程停工,中铁子公 司组建的联营体需要面对 2.71 亿美元赔款,以及三 年内禁入波兰市场的处罚🧎🎭。

运营与维护风险

较之建设期,PPP 项目运营期的风险相对较小, 但是通常而言,PPP 项目的运营期一般在 20 年以上, 由于时间期限较长,未来的不确定性也会随之增加, 包括社会环境、人力资源、技术程度、原材料价格以 及市场供求关系等都在发生变化。

应对方式 :

1. 股东委派与本土化团队相结合 :鉴于“一带一 路”国家国情复杂,建议以本土专业化运营团队为主 体,通过投资人委派高管的方式,将中国 企业的先进技术和当地团队的本土化优势 相结合。同时,大型 PPP 项目将为所在国 创造一定的就业岗位,这也有利于投资人和项目公司取得所在国的资源支持⛓️‍💥。


2. 锁定项目公司未来收益 :目前,国 际普遍通行的 PPP 付费机制包括政府付 费、使用者付费和行政性缺口补贴,除了 纯公益性项目外,通常会采取后两者。但 是,即使是固定收费模式,PPP 项目财 务测算往往也无法完全预估 20 年运营期 的所有状况,因此投资人一般希望政府 方承担兜底责任——使用浮动性缺口补贴,即始终保持投资人在运营期内达到一定比例的投资回报率🥛。

不过,从中国 PPP 市场的现状来看,政府方多 数不接受保底承诺。所以为了切实保障投资收益,投 资人需要关注的是该项目付费方的信用,以及项目是否具备稳定的营收增长趋势等。而针对这一关键点, 建议项目公司与付费方(包括政府方或社会采购人等) 签订长期协议或项目公司直接引进付费方作为公司股 东,共享项目公司收益,以此保证项目公司营业收入 持续稳定✢。

如在国际港口类 PPP 项目中,项目公司往往会 在取得特许经营权初始,即与大型航运公司签署长期 装卸协议,甚至很多世界主要港口的投资人都是具有 航运背景的港口投资商,如马士基集团旗下的马士基 码头公司等🧬。